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慈善学人|后脱钩时代行业协会功能再定位:共益组织研究视角(上)

发布时间: 2018-07-24 15:15:00  阅读次数:  作者:  文章来源:公益慈善学园 字体:[ ]
 — 编者按 


行业协会商会是市场经济中一类重要的平台型组织,在服务产业企业、维护行业利益与秩序、促进政会沟通等方面扮演重要角色。我国当代行业协会商会均是在计划经济向市场经济转型过程中诞生,带有行政化色彩且积弊日显,故去行政化改革已是多方共识。2015年启动的行业协会商会脱钩改革试点工作总体进展顺利,目前已有约400家全国性商协会完成脱钩。然而,对于脱钩之后抑或民间化运作的行业协会商会究竟如何定位,如何发挥作用和规范管理等议题,仍然值得进一步讨论与商榷。本专题拟就上述议题推出一系列论文,以飨读者。


——本期主持人  罗文恩

深圳大学讲师


 

作者简介

罗文恩 

深圳大学管理学院讲师

 

 

摘要

关于行业协会的职能角色学界已有大量讨论,并形成“依附工具”、“桥梁纽带”和“互益组织”三大主流学说,但这些观点在诠释后脱钩时代行业协会的功能定位时都存在一定局限性。为此,本文尝试提出“共益组织”概念来构建后脱钩时代行业协会发展的理想类型。行业协会的“共益性”,是指在为会员企业提供俱乐部产品的同时生产行业公共品以促进产业行业整体发展。在文献评述基础上,笔者探讨了共益组织与传统概念(尤其是“互益组织”)的联系和区别,并从俱乐部产品与行业公共品的互补性、内部治理机制的调适、拓展经营性业务等角度论证了行业协会转向共益组织的路径。共益组织的兴起,似乎蕴含着今后我国政会关系走向混合主义的可能性。


 

关键词

行业协会;共益组织;互益组织;政会关系;脱钩改革


一、

问题的提出


行业协会[1]是市场经济体制得以有效运行的润滑剂和推进器。改革开放以来,我国行业协会重新萌发生机,成为经济建设和社会发展的重要力量。但是除了少数行业协会由民营企业家通过自下而上方式自发组建外,我国大部分协会商会都属于“体制内生成”,即中央和地方政府在市场经济体制建设过程中进行机构改革,把原先的专业经济管理部门转变成所谓的行业组织,替代政府行使行业管理的职能[2]。这种政府主导的行业协会[3]往往官办色彩浓重,存在诸多弊端,故而去行政化改革(官方文件形象地称之为“脱钩”)成为近二十年来我国政会关系变革中的一个重要议题[4]。


在进行了若干地方试点改革之后,2015年7月行业协会全面脱钩改革大幕在全国范围内正式拉起。是次行业协会脱钩改革呈现两大鲜明特点:一是脱钩力度深,要求通过“五分离五规范”彻底剥离行业协会与行政机关之间的身份依附;二是涉及范围广,除个别承担特殊职能的行业协会外,其他全国和地方协会商会一律需要完成脱钩动作[5]。因此,无论是决策者、学界还是实务界,都对这次改革成效有更高的期待。


然而,作为中央政府自上而下推动的“强制性”制度变迁,这次脱钩改革仍然充满着各种挑战与风险。首先,长期以来官办行业协会与职能部门之间通过相互依附、双向嵌入已经形成复杂的利益链条,仅仅依靠行政命令强制性斩断可能面临脱钩“走形式”或者“回潮”的风险。这需要重新设计激励机制和完善配套方案以调动行政机关与脱钩主体的积极性[6]。更为重要的是,还原行业协会的社会属性只是手段,而根本目标则是解决行业协会在服务市场经济和促进行业发展中的“功能异化”问题[7]。


这里涉及到两个相互关联的核心议题:


(1)脱钩之后行业协会的功能定位究竟是什么?


(2)如何梳理政府、市场与行业协会之间的关系,确保行业协会的功能得以有效发挥?


如果这两个问题回答不好,行业协会脱钩改革恐怕仍然面临治标不治本的窘境。


关于行业协会的功能抑或角色学界已有大量的讨论,并形成“依附工具”、“桥梁纽带”和“互益组织”三大主流学说[8]。这些代表性观点基于行业协会与政府、企业之间的不同互动关系类型来界定行业协会角色,为我们探索不同时期抑或不同政会关系情境下我国行业协会的地位及作用提供了丰富的理论视角。


但必须指出的是,上述三大观点在诠释后脱钩时代行业协会的功能定位时都存在一定局限性。“依附工具”、“桥梁纽带”学说是在政府主导、“官民二重性”等前提下探讨行业协会基本属性,这与脱钩改革之后行业协会走向社会化、市场化的大趋势存在冲突。而“互益组织”的提法,尽管祛除了我国行业协会长期以来行政依附的顽疾,有助于协会商会走向依法自治、独立运作道路,但因其内在的“会员逻辑”和俱乐部属性可能引发协会商会对行业整体利益代表不足、碎片化发展等诸多新困境[9]。


有鉴于此,本文尝试提出“共益组织”概念来构建后脱钩时代行业协会发展的理想类型。这里行业协会的“共益性”,是指在为会员企业提供俱乐部产品的同时生产行业公共品以促进产业行业整体发展。从本质上讲,共益组织是一种混合组织(hybrid organization)[10],兼具“会员服务者”和“行业助推器”双重角色,在代表会员利益基础上追求行业的整体利益,从而获得内部合法性和外部合法性[11]。


本文将梳理已有文献对行业协会功能角色的界定,探讨共益组织与这些概念(尤其是“互益组织”)的联系和区别,并从俱乐部产品与行业公共品的互补性、内部治理机制的调适、拓展经营性业务等角度论证行业协会作为共益组织的可能性。

 

二、

去行政化改革与中国行业协会的功能转型

 

(一)行业协会的去行政化改革

 

由于我国行业组织设立的特殊背景,政会分离改革一直备受学者关注,讨论焦点包括去行政化动力,政会分离具体内容以及改革路径等[12]。动力方面,除了行政化色彩浓厚导致其缺乏活力,行业代表性和公信力低,功能发挥不足外[13],中国加入WTO后需要民间协会与国际社会对接也是重要推动力[14]。政会分离内容方面,早期研究主要关注物理层面与组织运作层面的分离[15],近年来关注焦点则是职能分离[16],即厘清政府和协会在行业管理中的权责边界,把不应由政府承担的行业管理职责“转移”或“交还”给行业协会,不少学者认为这是去行政化改革能否成功的关键[17]。


改革路径的探讨可划归为两个层面。一是制度层面,主要议题主要包括实行“直接登记”以减少行政干预,推行“一业多会”政策和适度竞争以增强行业协会活力[18],以及通过政府放权或者还权、向行业协会购买服务、改变监管方式[19]等手段以增强改革效果等。二是组织层面,重点议题包括完善内部治理机制保证行业协会的自治性和代表性[20],既要防止对政府的依附,也要避免内部人控制[21],以及加强行业协会组织能力建设等。


(二)政会关系演变与行业协会的角色定位


与政府、市场的互动关系是界定行业协会的组织功能的重要准绳。改革开放以来,由于国家与社会关系处于一直处于动态调整过程之中,政府的经济职能持续优化调整,企业等市场主体不断生长分化,加之全国各地经济结构和经济发展水平的巨大差异,导致我们无法设计一套标准的尺度来衡量政府、市场与行业协会之间的复杂关系。由于不同的理论视角和关注焦点,学者们对行业协会的基本属性判定亦大相径庭,涌现出三大主流观点。


一是把行业协会视为纯粹的“依附工具”。这一观点认为中国行业协会镶嵌于国家机构内部,是依附于政府的行业管理工具[22]。行业协会并非被政府机关“吸纳”或者“捕获”,而本身就是国家机器的一部分,在人事、财务和决策上均受控于业务主管部门,缺乏代表行业和企业利益的意愿。


二是被政府和实务界普遍接受的“桥梁纽带”学说,即行业协会是介于政府和企业之间,接受政府和企业“双重赋权”和提供双向服务的中介组织[23]。这是脱钩改革前我国大部分行业协会的写照,其内部治理架构和组织功能体现了典型的“官民二重性”[24]。近年来该观点越来越受到质疑,理由包括“二元服从者”定位导致协会角色冲突和职能发挥受限[25],协会实际功能远远超出“上传下达”传送带作用[26],桥梁角色抑制协会的自治权和民间属性[27]等等。


 第三类观点则是把行业协会视为“互益组织”[28],其本质是基于特定群体相互间的利益认同而形成的俱乐部组织[29]。这类观点强调淡化行业协会的公共属性,认为协会商会的核心职能是服务会员和代表会员利益,其行为风格与多元主义模式下的利益集团较为接近[30]。表1总结了不同功能定位之下我国行业协会的基本特征。

 

 

近年来“互益组织”的提法日益受到学术界的重视和认可,主要出于两方面的原因。一是2012年党的十八大报告提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。”互益组织鲜明的自治特征与政社分开改革的目标是一致的。尤其是在推行“一业多会”的情形下,行业协会为了吸引企业入会将更加强调其“会员逻辑”和俱乐部属性。其二,从欧洲一体化进程中德国、法国等国家发展趋势来看,这些国家的行业组织似乎正在从法团主义的“私益政府”向多元主义的“利益代表”转变,即从承担政府准公共职能为主转向为会员企业提供服务为主[31]。故此,“互益组织”的提法在一定程度上迎合了时代发展的趋势。


笔者认为彻底斩断行业协会与行政机关的依附关系让其回归民间属性的决策是必要的,然而,倘若简单地把行业协会的民间化等同于互益化[32],从而淡化或者忽视行业协会的公共属性,则对将来我国产业行业的发展存在很大的风险和挑战。一个最重要的依据是,与其他基于兴趣爱好的互益组织迥异,行业协会作为经济类社会团体其决策和行动具有很大“外溢性”[33],对产业行业发展乃至国计民生有重要影响。


无论是国内还是国外,很多行业协会都主动地或者因政府委托或授权而承担行业治理和管理职能,呈现出明显的公共性表征,故而长期以来学界对行业协会姓“公”姓“私”身份难题存在争议[34]。从各国实际经验来看,行业协会因其公共属性受到更多的政府资助和扶持,同时也接受更加严格的外部监管[35]。反观互益组织角色定位,因 “会员逻辑”的主导作用可能转变为基于会员利益而非行业利益考虑问题,甚至对某些会员的短视行为视而不见,从而出现会员利益过度代表而行业利益代表不足的问题[36],在会员覆盖率不高的情形下尤其如此。


尽管我们可以通过“一业多会”方式允许企业满足一定条件后可发起新协会,这在一定程度上提升了行业协会(作为一个群体)的会员覆盖率,但协会之间相互倾轧和不良竞争则可能导致行业利益更加碎片化,而政府在选择行业协会履行必要的公共职能时也会无所适从。


综上所述,鉴于经济类社会团体与生俱来公共属性,互益组织仅是后脱钩时代行业协会其中一个可能的角色,我们需要寻找一个更加调适性的职能定位来疏解行业协会身份与功能之间的冲突。


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