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慈善学人|政府购买公共服务中的社会组织责任及实现机制

发布时间: 2018-08-13 15:32:00  阅读次数:  作者:  文章来源:吴磊,徐家良 公益慈善学园 字体:[ ]
 为了扎实推进党的十九大报告所提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”这一任务,我们必须进一步推动政府向社会组织购买公共服务的力度和深度,进而切实推动社会组织深度参与社会治理(社区治理)。鉴于此,本次专题将邀请学界专家和实务界精英共同探讨与“政府购买社会组织服务”这一议题相关的主要前沿问题,以期为相关研究和实务提供参考。

——本期主持人     俞祖成

上海外国语大学

国际关系与公共事务学院副教授

公共管理系执行主任


 

作者简介

吴磊 

上海工程技术大学社会科学学院副教授,上海交通大学国际与公共事务学院博士后

徐家良

上海交通大学国际与公共事务学院教授,中国公益发展研究院院长,博士生导师

 

一、政府购买公共服务中社会组织责任

 

据政府购买公共服务中利益相关者的不同类型,我们可以将社会组织的责任划分为对于公众的责任、对于政府的责任以及对于自身的责任。无论从理论还是实践,这种划分都有其深刻的依据,其一,对于公众的责任是由社会组织的公共性和非营利性所决定,同时以民众公共服务需求为导向;其二,对于政府的责任则是由合同外包的契约所确认,并内嵌于委托代理关系之中;其三,而基于第三部门理论,社会组织相比于政府和市场组织的独特属性则决定了其对于自身的责任(见表1所示)。

 

(资料来源: 在Bonbright和Batliwala(2007) 对组织责任划分的基础上拓展而来)


 

(一)面向公众的责任

 

依据新公共服务理论的观点,政府的主要任务在于提供公共利益和公共服务,但这并不意味着政府自己参与生产或垄断公共服务的提供。社会组织参与公共服务提供的同时,也履行其对于公众的社会责任。

 

一般来说,公共服务主要是指“由法律授权的政府和非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”[1]在社会治理和政府职能转变过程,政府向社会组织购买公共服务作为一个全新尝试,实现了从垄断提供服务到与社会组织合作提供服务。

 

“政府失灵”理论可以解释这一转变:政府作为公共服务的提供者,不可避免地具有一定局限性,如偏重大多人的需要,具有规模上和专业上的局限,效率低且关注短期目标。

 

因此,在现代社会福利的供给体系中,社会组织由于其公共性、非营利性的特点,在公共服务供给中发挥着不可替代的作用,通过与政府部门的合作,形成了“一种优势互补的责任共担模式,既可以弥补政府在提供社会服务时的缺陷,也可以解决社会组织在服务过程中所面临的问题。”[2]当前社会组织提供公共服务的领域分布广泛,涵盖到公共文化、卫生、社会保障、社会救助等方面,在提高公共服务能力和创新公共服务机制等方面发挥了重要作用。

 

面向公众的责任强调的社会组织的社会责任,具体表现为公共服务需求表达和公共服务传递两个方面。同时,对于责任的要求程度较高,体现出公共服务供给的专业性以及透明性特点。

 

在问责手段方面,一般以公众监督为主,公众满意度和服务消费者投诉往往成为监督的重要手段。从时间维度上来看,面向公众的责任贯穿于服务需求形成、服务传递、服务评估乃至服务可持续供给等整个流程。

 

(二)面向政府的责任

 

政府购买社会组织公共服务,既能使政府转变职能,提高公共管理效率,又能提升社会组织能力,广泛参与公共事务,提高公众满意度。[3]对于政府而言,社会组织的责任一方面体现于履行契约,提供使委托方和消费方满意的公共服务;与此同时,也分担公共服务供给中出现的各类风险。

 

政府购买中制度环境的不确定性、合同外包合同的不完备以及承接方能力有限等多重逻辑的综合作用,政府购买风险的生成不可避免。需求方(政府)存在着购买成本增加、监管失灵等风险,而供给方(社会组织)则面临功能丧失、寻租行为以及垄断的风险。[4]风险如果得不到有效的分担和防范,会削弱政府和社会组织公信力,严重影响合同外包的质量和效率。

 

公私合作的倡导者认为,“公私部门合作的核心理念是按照风险分配原则,即风险应当分配给最适合处理该风险的一方,进行公共部门和私人部门之间的风险分配,以达成资金最佳使用价值的标准”。[5]

 

按照公私合作风险分配的原则,社会组织应当扮演风险承担者的角色,一方面独立承担服务供应风险、组织协调风险以及合同外包执行过程中各类技术性的风险;另一方面,当由制度环境改变、公众需求转变等因素所引发的不可抗拒风险以及需求风险,则需要社会组织与发包方政府以及服务的消费方(公众)根据风险种类差异以及严重程度,合理进行风险的分配和共担。

 

面向政府的责任强调的社会组织的法律责任,对于责任的要求程度相较于公众而言一般,更多地是管家导向,尤其是在政府与社会组织建立长期委托代理关系以后,“演进的委托代理关系”会创造出社会信任,趋向于管家关系。[6]

 

在问责方式方面,往往通过专业的财务审计以及绩效评估流程展开。对于社会组织自身而言,这种责任往往具有短期性的特点,随着公共服务项目的终结而消散。

 

(三)面向社会组织自身的责任

 

这种责任应当从社会组织自身的特征论及。近年来,社会组织研究一直的学界研究的重点,而围绕着社会组织的特征,“结构论”和“能动论”甚嚣尘上,一度成为解释社会组织的两大主要视角。[7]结构论是强调外在制度环境尤其是国家社会关系背景下结构对于社会组织的决定作用;而后者更加关注社会组织的自主决策过程与实践运作。

 

政府购买公共服务作为国家进行技术治理的重要手段,其运作模式和政策执行逻辑可谓是社会组织发展外在的结构特征,与此同时,从能动性的维度来看,社会组织也可以借力,通过承接政府的项目发包,从而促使自身专业实力和组织形态的提升。在此过程中,社会组织充分发挥了弥补政府失灵和市场失灵的作用,作为重要的第三治理方,同时也实现了对自身的责任。

 

在实际运作中,这种责任大致表现为社会组织的伦理规范和专业能力提升两个方面。前者是高层次自律性的要求,如保持高度的非营利性和志愿性;后者则是对于社会组织专业能力和发展愿景的要求。

 

面向自身的责任具有可控性,不同于面向政府和公众,更多地强调的社会组织的社会责任和专业责任,对于责任的要求程度相较于公众而言一般,更多地是自律导向。在问责手段方面,以内部评价为主,辅以公众监督。对于社会组织自身而言,这种责任往往是长期的,存在于社会组织发育、成长和成熟的整个生命周期。

 

 

二、基于利益相关的社会组织责任实现机制

 

第一,就政府层面而言,应当建立社会组织的激励约束系统。从责任实现的途径分析,既需要严格的内部自律机制,又要有外部的监督和约束机制。在政府购买公共服务中委托人、代理人和消费者三方关系中,需要强有力的激励约束机制,“委托人必须建立一种制度,使他们能够获取监督绩效的信息,能够创造激励与制裁措施,以确保代理人满足在接受拨款或支持时约定的义务。” [8]

 

英国、美国等西方国家在公共服务外包的社会组织问责方面积累了诸多有效的经验,1998年,英国政府和社会组织代表共同签署了《英国政府与志愿及社会部门关系协议》,该协议确立了政府与社会组织关系的基本准则,同时明确了政府和社会组织各自职责。

 

它包括一整套的衡量标准及指标,使监督者能够评估在政府购买过程中,社会组织是否都达到了购买的目标,如何履行购买合同。而在美国也确立了社会组织多重的评价指标,如与加拿大联合建立的NCIB慈善评估指标体系、美国更好事务局委员会的慈善组织劝募行为标准、明尼苏达慈善评论协会标准以及杜拉克基金会自我评估指标等[9],上述标准问责的内容普遍侧重于组织的透明度、治理结构和财务活动等方面。

 

反观我国,对于社会组织虽然有严格的登记和管理制度,但是实践操作中仍然存在监管流于形式,评价与政府购买公共服务脱钩等现象。

 

借鉴西方国家的做法,现阶段应当发挥第三方评估的监督作用,不断建立和完善独立的第三方评估机构机制。

 

“第三方机构看起来更加具备合法性,因为它们的独立性使得其更加具备可信度”,[10]政府必须从服务对象选择服务合同、签订服务合同、执行服务合同、监督服务合同绩效、评价服务合同、终结服务合同等各个环节入手,推行全程化动态化的管理,全面提高服务合同的监管能力。

 

一方面,对于履行公共服务供给合约较好的社会组织予以扶持和激励,在支持力度、政策优惠等方向予以倾斜;另一方面,为了避免少量社会组织的“短期行为”和道德风险,应当采取严格的动态调整和退出机制,设置社会组织承接公共服务项目的准入门槛,优化公共服务领域社会组织生态,更好地推进政府购买公共服务效益的达成。

 

第二,就社会组织自身而言,应当加强组织自律系统建设。良好有效的自律机制能够形成对政府购买公共服务中社会组织责任的内在约束。

 

新制度主义理论中的社会学制度主义学派认为,组织追求的不仅是效率,还有价值目标。[11]相对于他律而言,社会组织的自律更多的是从自身理念、愿景出发,对于公共服务购买中社会组织责任的强化和落实。从本质上而言,政府购买公共服务是社会组织发展的载体而非目标,通过承接公共服务能够推动社会组织机构使命和长期愿景。

 

诚如康德所言,制度规范充其量只能做到行为合乎律令,道德自律则能使行为本乎律令。[12]加强社会组织的自律机制,首先需要强化社会组织的使命感和价值观,积极发挥第三方治理的志愿性、非营利性特征,坚持公民导向和公共性至上的理念。

 

其次坚持自主管理,建立起完善的治理结构。加强内部监督,实现项目运作和组织发展的有效平衡。公共服务外包的实质是平等契约主体间合作治理,其达成的关键在于处理好政社关系。政府购买公共服务的大量失败案例揭示出社会组织沦为政府附庸的弊端。

 

加强社会组织自律还要做到充分的信息披露,这是强化社会组织责任的重要的程序保障,可以采取常规发布与专项发布相结合,主动发布与接收质询相结合,建立有规范的信息发布制度。最后,作为公共服务供给机构,社会组织要不断提升专业素养和服务能力,成为公共服务良好的供应商。

 

第三,就公众层面而言,完善政府购买的公众参与系统公众需求是政府购买公共服务的起点和归宿。公众作为政府购买公共服务核心的利益主体,他们的需求偏好、需求层次和需求程度决定了公共服务供给的数量和类型,同时公众的满意度也很大程度上反映了社会组织供给的质量及水平。

 

首先,要做好公共需求调研,最大程度地表达公众对于不同种类公共服务的需求,结合大数据技术和平台,不断挖掘公众需求,促进政府购买公共服务能够覆盖到有迫切需求的重点领域;其次,在公共服务供应商的选择过程中,如可以采取选取服务对象代表参与到招投标评审、民主评议等多种形式积极发挥公众的参与决策作用;再次,在公共服务的供给过程中,也做好政府购买公共服务的过程监督,不断听取服务对象诉求和满意度评价,在有效反馈基础之上改进公共服务供给方式和供给质量;最后在政府购买公共服务绩效评价环节,提升民众满意度的评价权重,通过有效监督和评价,不断推进社会组织多重责任和政府购买公共服务效益的实现。

 

 

:本文节选自:吴磊、徐家良:《政府购买公共服务中社会组织责任的实现机制研究——一个利益相关者理论的视角》,2017.3《理论月刊》

 

参考文献:

[1]马庆珏:《公共服务的几个基本理论》,《中共中央党校学报》,2005年第1期,第58页。

[2]胡薇:《政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实》,《经济社会体制比较》,2012年第6期,第130页。

[3]徐家良:《政府购买社会组织公共服务制度化建设若干问题研究》,《国家行政学院学报》,2016年第1期,第68页。

[4]吴磊:《政府向社会组织购买公共服务的风险分析及其防范机制》,《开发研究》,2014年第3期,第97页。

[5] Bellier, M. ,Zhou,Y.Private Participation in Infrastructure in China. World Bank Working Paper,Washington,DC:The World Bank,2003.

[6] Van Slyke.Agents or Stewards: Using Theory to Understand the Government –Nonprofit Social Service Contracting Relationship.Journal of Public Administration Research and Theory,2006.17(2) :157-187.

[7]王诗宗,宋程成:《独立抑或自主:中国社会组织特征问题重思》,《中国社会科学》,2013年第5期,第51页。

[8]E.A.Brett.Voluntary Agencies as Development Organizations: Theorizing the Problem of Efficiency and Accountability,Development and Change,1993.24(2): 269-303.

[9]林闽钢:《慈善组织社会问责探究》,《东岳论坛》,2006年第6期,第30-31页。

[10] Trevor L.Brown, MatthewPotoski, David Van Slyke. Managing complex contracts-ATheoretical Approach. Journal of Public Administration Research and Theory, 2016.26(2):32.

[11] Peter A hall, Rosemary C.R. Taylor, Political Science and the Three New Institutionalism[J]. Political studies,1996.44(5):936-957.

[12]乔治•弗雷德里克森:《公共行政的精神》张成福等译,北京:中国人民大学出版社,2006年。


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